拜登產業政策只做對一半 學者指點如何成全球範本

今日的經濟政策似乎是解決林林總總問題的萬靈藥--要遏止通膨、強化供應鏈、創造就業，同時還要鼓勵創新、對抗氣候變遷、鞏固國家安全，並且準備因應未來形形色色的危機和震撼。尤其現在世界各國似乎正以美國馬首是瞻，紛紛仿效華府設法解決上述問題的做法，亦即跟進祭出「產業政策」。

拜登產業政策有兩大要素

耶魯大學經濟學教授戈德伯格在金融時報（FT）撰文指出，美國總統拜登推行的產業政策有兩大要素：1.公共投資，藉此協助促進經濟的綠化與包容性；2.重新實施「買美國貨」政策，附帶融資條款，並佐以偏袒美國企業與勞工的貿易與移民政策，這會降低外國貨和外籍人士跨境流入。

支持者宣稱，美國新興產業政策鼓勵公共投資和買美國貨，將能協助減輕全球化對美國造成的負面影響（例如製造業式微、區域發展不均、工資成長停滯、貧富差距擴增等），並且賦權美國勞工。但戈德伯格認為，這種說法只說對一半。

公共投資值得謹慎推動

戈德伯格認為，公共投資若設計得當且謹慎落實，絕對值得嘗試推動，只因為過去試圖矯正全球化負作用的嘗試已告失敗。最明顯的例子就是協助備受工作外移打擊勞工的「貿易調整協助」（TAA），成效不彰令人失望，終致取消。再者，民眾需要的不只是收入協助，他們在乎的是有沒有好的工作，讓他們既有尊嚴，職涯也有進展可期。

但聚焦產業的公共投資有個明顯問題：成效無可預測。有些例子的確成功，例如空中巴士（Airbus）是成功的，台灣和南韓扶植半導體產業也是。但也有失敗的前例，例如已故前中國大陸領導人毛澤東的「大躍進」運動，就很失敗。學習曲線可能既長又陡，但除了有助於降低不平等外，潛在利益顯然大於風險。

舉例來說，瞄準美國高科技業和可再生能源業，就刺激創新和加速去碳化而言，勝算不錯。但另一方面，「買美國貨」政策就問題多多，因為關閉美國的邊境，不僅無助於解決當前的燃眉之急，還有礙產業政策達成最值得稱許的目標。

戈德伯格舉例說，藉產業政策勸阻從中國大陸（目前全球成本最低的太陽能板產國）進口廉價的太陽能板，將拖慢綠能轉型腳步，就在美國公共投資設法加速綠能轉型的此刻。

偏袒國貨做法問題多多 應予捨棄

而且，「買美國貨」聽起來或許很愛國，卻會造成國內不平等惡化。美國企業有的受到貿易限制，有的享有優惠待遇，都將導致價格上漲，使通膨更難控制下來，並且對最貧窮的美國人傷害最深。況且，若不擴大引進移民，看不出會有為數充足、且身懷適當技術的勞工，足以落實拜登政府雄心勃勃的公共投資計畫。

再放眼全球，「買美國貨」妨礙國際合作，就在最需要國際合作的時刻。這個政策也會抑制經濟成長，並有礙低收入國家降低貧窮，導致數十年來在改善全球不平等方面好不容易獲致的進展放緩，或戛然而止。

那麼，現在需要的是什麼？

產業政策如何調整才適宜？

戈德伯格認為，產業政策要達到宏大的目標，「公共投資」就必須視地點而定、謹慎對準目標，並且需要國際協調。至於「買美國貨」這類政策，不該是重點，與其運用產業政策作為封閉國界的藉口，倒不如聚焦於如何把公共投資帶來的利益最大化、風險極小化。

結論是：美國產業政策的兩大元素目標各不相同，容易產生困擾。在成為全球仿效的榜樣之前，必須先調整一下：第一個要素須謹慎過濾，第二個則宜略去。