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有效防堵特別預算的漏洞巧門

主計長朱澤民。記者許正宏/攝影
主計長朱澤民。記者許正宏/攝影

本文共1424字

經濟日報 社論

立法院財政委員會今(11)日針對「特別預算常態化破壞財政紀律如何改善」,邀請主計長朱澤民、審計部審計長陳瑞敏、財政部長莊翠雲進行專題報告。主計總處指出,預算在籌編推估時,無法掌握執行時的政經變更及臨時突發性、緊急重大事故,為妥善應變及處置,預算法訂有特別預算。這種說法,只對了一半。

預算法雖規定特別預算的四個條件,但只有國防緊急設施或戰爭、經濟重大變故、重大災變這三款有其道理。第四款所指「不定期或數年一次之重大政事」,則和突發、緊急重大事故無關。以前瞻建設計畫編列特別條例及預算為例,一編就是「八年」,哪來臨時突發或緊急?把建設名堂弄得琳瑯滿目,金額加總起來變成8,400億,就變成「重大」,任何建設豈不都可以走特別預算的旁門左道?

事實上,預算法針對年度總預算中異常、緊急性的情況,已內建彈性因應的例外條款。例如預算法第5條,除了以一會計年度為限的歲定經費之外,允許依設定之條件或期限編列「繼續經費」,分期繼續支用;或是依設定之條件,編列「法定經費」,於法律存續期間按年支用。因此當初前瞻建設計畫,其實可以突破年度預算之限制,無需動特別預算的腦筋。

此外,還有「移緩濟急」機制,年度預算執行遇特殊事故時,得經行政院會之決議,呈請總統以命令裁減經費。或當年度預算「因重大事故」經費超過法定預算時,各機關得請求提出「追加」歲出預算。兩者都有搭配財源籌措的紀律,要求財政部應籌劃抵補或籌劃財源。

由此可知,年度預算備有彈性因應「異常、重大事故」的機制,已能發揮「特別預算」的功效,且有搭配財政紀律規範,適度約束政府在年度總預算範圍內得以靈活運用。而特別預算本身,常排除公共債務法舉債上限、預算法的資本收入、舉債收入不得充經常支出等相關規範,出發點有抵觸財政紀律之嫌,籌措財源上也易迴避責任,本應儘量避免。

然而,特別預算的編列,扁政府八年共六項,馬政府八年共四項,蔡政府七年共五項,23年來共15項特別預算,頻繁、浮濫到接近「常態化」。尤其,蔡政府的特別預算金額高達2.57兆元,更充滿爭議。從因果關係看,顯然和過去七年稅收「超徵」1.33兆有關,讓政府產生財政狀況良好的幻覺,於是「超花」而編列了鉅額舉債的特別預算,以致2023年底預算數的累計債務高達6.7兆。如果今年稅收超徵不多,經濟景氣若使明年稅收短徵,則債務將遽增,無法因應少子化、超高齡社會的長期需要。

尤其前瞻基礎建設計畫8,400億,不符合「特別預算」的緊急、重大變故等條件,最大問題就是長達八年,計畫趕不上變化,許多建設都忽略人口變數的影響,極可能淪為蚊子建設,且造成地方政府財政嚴重惡化。疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別預算3,800億,也是充滿爭議。除1,380億元「與全民共享經濟成果」外,其他2,420億元,主要為撥補台電虧損、勞保虧損等等,違背社會保險財務自給自足、台電應調漲電費以收取合理收入的精神。最近幾年度總預算,已有數千億元的撥補,又夾帶在疫後特別預算中矇混過關,明顯就是基於選舉考量,不敢從事勞保改革或合理調漲電費,迴避財政紀律法「對於政府支出成長之節制、債務之控制及相關財源籌措,不受政治、選舉因素影響」的規範,讓蔡政府可以蔑視財政責任與國家利益之相關規範。

因此,建議修訂預算法,將特別預算的「不定期或數年一次之重大政事」條件刪除,並增訂「民眾就預算事件,得向監察委員、審計官、檢察官檢舉,為機關或附屬單位起訴、上訴或參加其訴訟」,堵住特別預算的巧門和漏洞。

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