有效防堵特別預算的漏洞巧門

立法院財政委員會今（11）日針對「特別預算常態化破壞財政紀律如何改善」，邀請主計長朱澤民、審計部審計長陳瑞敏、財政部長莊翠雲進行專題報告。主計總處指出，預算在籌編推估時，無法掌握執行時的政經變更及臨時突發性、緊急重大事故，為妥善應變及處置，預算法訂有特別預算。這種說法，只對了一半。

預算法雖規定特別預算的四個條件，但只有國防緊急設施或戰爭、經濟重大變故、重大災變這三款有其道理。第四款所指「不定期或數年一次之重大政事」，則和突發、緊急重大事故無關。以前瞻建設計畫編列特別條例及預算為例，一編就是「八年」，哪來臨時突發或緊急？把建設名堂弄得琳瑯滿目，金額加總起來變成8,400億，就變成「重大」，任何建設豈不都可以走特別預算的旁門左道？

事實上，預算法針對年度總預算中異常、緊急性的情況，已內建彈性因應的例外條款。例如預算法第5條，除了以一會計年度為限的歲定經費之外，允許依設定之條件或期限編列「繼續經費」，分期繼續支用；或是依設定之條件，編列「法定經費」，於法律存續期間按年支用。因此當初前瞻建設計畫，其實可以突破年度預算之限制，無需動特別預算的腦筋。

此外，還有「移緩濟急」機制，年度預算執行遇特殊事故時，得經行政院會之決議，呈請總統以命令裁減經費。或當年度預算「因重大事故」經費超過法定預算時，各機關得請求提出「追加」歲出預算。兩者都有搭配財源籌措的紀律，要求財政部應籌劃抵補或籌劃財源。

由此可知，年度預算備有彈性因應「異常、重大事故」的機制，已能發揮「特別預算」的功效，且有搭配財政紀律規範，適度約束政府在年度總預算範圍內得以靈活運用。而特別預算本身，常排除公共債務法舉債上限、預算法的資本收入、舉債收入不得充經常支出等相關規範，出發點有抵觸財政紀律之嫌，籌措財源上也易迴避責任，本應儘量避免。

然而，特別預算的編列，扁政府八年共六項，馬政府八年共四項，蔡政府七年共五項，23年來共15項特別預算，頻繁、浮濫到接近「常態化」。尤其，蔡政府的特別預算金額高達2.57兆元，更充滿爭議。從因果關係看，顯然和過去七年稅收「超徵」1.33兆有關，讓政府產生財政狀況良好的幻覺，於是「超花」而編列了鉅額舉債的特別預算，以致2023年底預算數的累計債務高達6.7兆。如果今年稅收超徵不多，經濟景氣若使明年稅收短徵，則債務將遽增，無法因應少子化、超高齡社會的長期需要。

尤其前瞻基礎建設計畫8,400億，不符合「特別預算」的緊急、重大變故等條件，最大問題就是長達八年，計畫趕不上變化，許多建設都忽略人口變數的影響，極可能淪為蚊子建設，且造成地方政府財政嚴重惡化。疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別預算3,800億，也是充滿爭議。除1,380億元「與全民共享經濟成果」外，其他2,420億元，主要為撥補台電虧損、勞保虧損等等，違背社會保險財務自給自足、台電應調漲電費以收取合理收入的精神。最近幾年度總預算，已有數千億元的撥補，又夾帶在疫後特別預算中矇混過關，明顯就是基於選舉考量，不敢從事勞保改革或合理調漲電費，迴避財政紀律法「對於政府支出成長之節制、債務之控制及相關財源籌措，不受政治、選舉因素影響」的規範，讓蔡政府可以蔑視財政責任與國家利益之相關規範。

因此，建議修訂預算法，將特別預算的「不定期或數年一次之重大政事」條件刪除，並增訂「民眾就預算事件，得向監察委員、審計官、檢察官檢舉，為機關或附屬單位起訴、上訴或參加其訴訟」，堵住特別預算的巧門和漏洞。