洽簽協定 社會溝通要更完備

立法院上周通過「台美21世紀貿易倡議」首批協定，且內容均無修改，朝野肯定其意義，但在野黨對於國會監督、影響評估及談判透明度等問題仍多有質疑。

過去我國經貿協定數量屈指可數，現有「條約締結法」機制尚可應付；近年台灣在國際地位改變，對外洽簽各項協議的機會也明顯增加，已出現捉襟見肘的不足，有進行全盤檢討調整的必要。

從立法院臨時會審查「台美21世紀貿易倡議」首批協定的過程，其實已經看到政府現有談判機制的侷限。例如蔡總統將其定位為「台美雙方自1979年以來結構最完整的貿易協定」的歷史性突破，這個定位理應有談判團隊的評估支持，並且有充分的論述準備。然而在立院聯席審查時，總談判代表未出面捍衛談判成果，協定應送立法院查照或審查程序的爭議不休。部會間整合看似也有問題，連基本的影響評估是否進行？應由經貿辦或主管機關負責？這些基本問題都有左支右絀的尷尬。

台美第二階段將開始進行勞工、環境、數位貿易、農業、標準等社會敏感性既高，產業利益又更直接的談判，因此立法院本次審查同時通過數項附帶決議，要求台美21世紀貿易倡議後續七項議題的談判及簽署協定前，行政機關應先徵詢國會意見，或會同立院及相關部會機關舉辦公聽會，徵詢學者專家及相關業者意見，並在協定完成簽署後30天內送立院審議。同時政府也需設立專區主動揭露更多談判內容與進度、召開公聽會及聽取各界意見，也應提出產業衝擊專業評估報告與因應方案等。

事實上，我國《條約締結法施行細則》第4條便已規定「涉及國家經濟利益重要事項之條約草案內容獲致協議前，主辦機關視情形就可能爭議、產業影響及民眾關心等事項，向產業代表或利害關係人說明溝通，宜舉行諮詢座談會或公聽會等方式，聽取利害關係人與學者專家之意見；並應適時向立法院說明相關進展。」第8條也指出提交立法院審議時，應基於影響評估確認之事實，提出因應方案及補救措施。

不過，由於台美21世紀貿易倡議一開始就被政府認定不是「條約案」，所以被質疑該做的功課都沒做時，也有被冤枉之感。但全案重點，其實仍在政府準備不足，因為當初即使政府認定是行政協定不用送審查，但若考量到台美倡議的政經重要性，仍舊自主比照條約進行各項溝通說明及影響評估，或許今日部分的爭議就可以消除。

美國在審議台美協定時也出現類似情況，參眾兩院更通過「美台21世紀貿易倡議首批協定實施法案」，要求未來與台灣達成的任何進一步協定，需符合公開透明原則，並徵詢國會意見。

展望未來，除了台美倡議外，也傳出台美避免雙重課稅協定出現曙光的消息，同時台灣與加拿大已展開「投資促進及保障協議」（FIPA）談判，與英國推動「強化經貿夥伴關係」架構，後續還有CPTPP等雙邊或區域性協議的可能發展。

過去台灣對外簽訂條約或協定機會有限，為了保持談判機關的空間與彈性下，「條約締結法」要求行政機關有較多事前作為的協定範圍，採較彈性限縮的立法。這次經驗告訴我們，未來台灣對外洽簽協定空間提高，加上社會對政策透明化的期待日漸增高，對於類似台美倡議這種有政治經濟重要性，但又不到條約層次的協定，必須要揚棄「條約、協定」二分法，對於各界認為重要性的協定，應盡可能比照「條約」來進行社會溝通、產業評估及常態性與立院交流，同時強化行政院經貿辦的跨部會整合及政策說明能量，是必要且急迫的課題。