地方稅改 從印花稅與娛樂稅著手

立法院財委會日前審查包括娛樂稅法、所得稅法、遺贈稅法、營業稅法與財政收支劃分法等之條文修正以及印花稅法之廢止。由於這些法案皆非由財政部主動提出，很多存廢主張或修法內容皆與財政部的政策思維相為扞格，故在審議會中遭財政部全數反對而擱置，終未能完成各項修法的改革宗旨。其中，最值得我們關注的莫過於娛樂稅、印花稅與財劃法三者的討論與爭議。

一直以來，台灣表面上雖有地方自治的實施，但不僅法規不夠完備，體制運作上亦很明顯地傾向中央集權。幾十年間，這個中央集權的事實，在中央與地方的財政關係上，豢養出一堆只會懂得哭窮而伸手要錢的地方政府。地方稅雖為地方政府的稅收，但稅法的制定權卻完全掌握於中央手中。

其實，我們的財劃法在1953年就已制定，但規範地方自治的「地方制度法」與地方自行課徵地方稅的法律依據「地方稅法通則」，卻分別遲至1999年與2002年才出現。是故，財劃法中所規定的各項地方稅目例如印花稅、娛樂稅等之課徵，皆以中央統一制定的個別稅法為準繩，此即所謂「法定地方稅」。至於地方為辦理自治事項而行使的課稅如特別稅、臨時稅與附加稅等，皆為地稅通則通過後才有的經驗，這些由地方自行制定之稅課另被稱為「特別地方稅」。

這種地方稅區分並非地方稅制設計的原意，更不是正式的法律名詞。雖然根據中央標準法規定，只有中央可以制定法律，地方所制定者稱自治條例，但在程序上它也是經由地方民意機關審議通過，且還須經中央查核同意後才得以施行。就此而言，為什麼只有中央所制定的地方稅才叫做「法定」而地方所制定者就不能稱為「法定」地方稅？此外，地方在制定「特別」地方稅時，並非擁有完全的任意性，還得要遵守中央所制定之地方稅法通則的規範與約束。

長久以來的中央集權，造成地方對中央的依賴程度益愈嚴重，自我負責的財政能力幾近淪喪。中央在地制法通過後，雖然被逼的要釋放出一些權力給地方，但在「捏驚死，放驚飛」的矛盾心態下，一方面仍完全保留既有的地方稅控制權，另一方面則試驗性的開放部分「受限制」的地方稅制定權給地方。就政治現實角度言，這或許是項無可厚非的做法，但制度的改革卻不能因此而停滯不前。

這次參與2024年總統大選的三位主要候選人，有一個共同點，就是都曾經做過直轄市市長。因此，他們對於中央與地方財政權力的失衡，皆有別於常人的深切體認。如今意欲民眾支持其擔任更高領導人，對於這項事關國家資源分配與地方自治體制的權責改革，自應提出更具大刀闊斧的方案，以具體的承諾一新國人耳目。我們的建議如下：

其一、廢除印花稅，但在此之前先翻修財劃法。財劃法乃界定中央與地方財政關係的基本法，惟已經20餘年未修，許多規定早已不合時宜。近來民間迭有廢除印花稅之議，此乃因該稅擾民不便且稽徵成本過高，但由於其為地方主要稅收之一，以致各地方政府盡皆極力反對。今若能透過財劃法的修正，先提高與穩定地方財源，則地方政府將無需因擔心稅收損失而無奈的力保一項惡稅，妨礙整體稅制改革。

其二、重塑娛樂稅，並將其從法定地方稅改為特別地方稅。娛樂稅具有特種消費稅性質，隨著時代變遷娛樂活動種類日新月異，其課稅項目的合宜性的確需要重新檢討。惟由於目前中央只規定娛樂稅稅率的上限，各地方可視訂定各自的徵收率，若地方將徵收率訂為0%，即形同不課稅。就此而言，娛樂稅應是現行所有中央法定地方稅中，地方權力最大的一個租稅，亦是最接近特別地方稅自主精神的稅目。從而，若能修法將其改為完全由地方自行制定稅率，不僅為法定與特別地方稅的融合締造範例，更可為未來提升地方財政的自主鋪路。