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環評附款 應遵守裁量權限制

2018-03-26 00:01經濟日報 游成淵

■游成淵

環保署日前召開麥寮海淡廠環評專案小組會議,建議通過環評,確認開發單位應於每年2至5月每日生產10萬噸淡水,並在環評通過後三年內營運。開發單位認興建期間只是原則,希望全年供水1,700萬噸,不要強制2~5月全載運轉,環保署表示這是開發單位會議中的回應內容,雙方認知發生歧異。

因承諾事項增加開發單位的義務,屬於行政處分的附款,其附加該合乎什麼條件,它的效力又是如何,這會影響處分的合法性以及相對人權益,以下就藉由本案來說明。

依法行政是行政行為首要原則,重視穩定,但因行政事項日漸複雜且不確定,有必要保持彈性,所以在行政處分中以附款來調整效力,符合依法行政,亦可因應個案需求,一舉二得。

附款有期限、條件、負擔、廢止權的保留、負擔的保留等五種。期限有始期與終期,前者是說行政處分到達某個時點發生效力,後者則是時間屆滿就失去效力;條件分為停止、解除,前者是指條件成就時行政處分生效,反之即為後者。負擔則是行政機關做成授益處分時,課予相對人一定的義務,例如核發駕照但只能日間使用。

而保留廢止權,是行政機關作成處分時,保留未來廢止處分的權限,如果是保留事後附加、變更或補充負擔,就屬於負擔的保留。其中,條件、期限及保留廢止權由於不可與行政處分分離,若不服,只能對行政處分提出救濟。至於負擔或負擔的保留,由於負擔本質上可單獨以行政處分的方式存在,且違反負擔會有不利效果,因此可單獨對負擔提起救濟。行政機關原則上只能在有裁量權的處分才能添加附款,且要遵守行使裁量權的相關限制,包括要符合行政處分目的,與目的有合理正當關聯,遵守比例原則、平等原則等,不可任意要求相對人負擔義務,否則就有裁量瑕疵的違法。

環評法是採預防原則,規定開發行為若對環境有不良影響之虞,包括引起汙染、危害資源利用、破壞自然或生態、社會文化經濟環境等,即應實施環評,就開發行為對環境的可能影響程度與範圍,事前調查、預測、分析,提出環境管理計畫,故環評程序要檢視的,是開發行為在規劃、興建與日後使用時,會對環境造成什麼不良影響,對此預防、減輕並管理。

以本案會議結論為例,暫不論目前僅為專案小組階段,如果這就是最終審查結論,就其內容來看,於通過環評之餘,並確認開發單位每年2至5月每日出水10萬噸、在三年內完成興建營運,這是屬於通過環評而添加負擔的情形,應該遵守裁量權行使的相關限制。

具體的說,由於海水淡化廠是使用能源及設備將海水轉化為淡水,所以環評要看興建及營運過程對環境可能造成的衝擊,包括在會議中提到的能源、空汙、鹵水排放、汙泥處理、臨近海域生態、交通及文資等事項,並提出因應方案加以管理。

至於海淡廠何時可興建完成並營運,營運後能否在一定期間內滿載運轉出水,這是開發行為何時完成及完成後的營運事項,既然這是負擔,那麼這些內容是否符合環評要去預測、減輕開發行為對環境影響的目的?這些內容與這個目標的達成之間,有沒有正當合理的關聯?是否合於比例原則、平等原則?在一定期間滿載運轉,相對上會增加能源使用、汙染物及鹵水排放,這與環評的目的是否相符?不無討論的空間。

雖目前是專案小組會議結論,但因涉及行政處分的適法性,日後機關在審查時,建議應通盤、審慎的考量,避免作出違法的決定。

(作者是泰鼎法律事務所合夥律師)

環評
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