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健全環保法制帶動投資 助經濟成長

2017-10-12 18:15經濟日報 金萊萊

前言:環境保護事關生存環境與資源維護,投資興業則是經濟發展的根本憑藉。只要政策正確、法制健全,兩者完全可以相輔相成。但目前環保法制及執行,顯然影響了投資意願,阻滯了經濟發展。有鑑於此,現代財經基金會於9月22日舉辦「健全環保法制帶動投資意願」論壇,邀請產官學研代表提供興革建言。議題包括:從低碳經濟談綠色產業發展、現行環評制度困境與解決之道、現行環保法制對企業投資的限制及未來改革方向、加速修正環評制度提高投資意願等。

健全環保法制帶動投資意願論壇由現代財經基金會董事長黃輝珍(左四)、副董事長李伸一...
健全環保法制帶動投資意願論壇由現代財經基金會董事長黃輝珍(左四)、副董事長李伸一(左三)主持,前經濟部部長施顏祥(左五)及台塑企業總管理處總經理林善志(左七)、台北大學自然資源暨環境管理所副教授李堅明(左六)、行政院法規會主委劉文仕(左二)、國衛院名譽研 毛洪霖/攝影

主辦單位:現代財經基金會

黃輝珍(現代財經基金會董事長/

台灣綜合研究院董事長)

協辦單位:台灣省商業總會

主持人:李伸一(現代財經基金會副董事長)

貴 賓:施顏祥(中原大學講座教授/前經濟部部長)

引言人:李堅明(台北大學自然資源暨環境管理所副教授)

劉文仕(行政院法規會主任委員)

林善志(台塑企業總管理處總經理)

溫啟邦(國家衛生研究院名譽研究員)

環保、經濟 相輔相成不可偏廢

李伸一:落實環境保護是人類與社會永續發展的基石,而發展經濟,促進投資是民生福祉的要務,兩則相輔相成,不可偏廢。

李伸一(現代財經基金會副董事長) 毛洪霖/攝影
李伸一(現代財經基金會副董事長) 毛洪霖/攝影

自從行政院成立環保署後,陸續制定環保相關法規包括空氣污染防治、水污染防治、廢棄物回收、及環評制度等,使得環境保護法制日趨完備,惟近年來由於環保意識抬頭,加上環評嚴苛,地方政府對製造業的不友善,讓台灣嚴重偏向環保,使企業投資台灣卻步,同時一些大企業被美國優厚的招商條件吸引,以致總統蔡英文上任以後所揭示發展經濟為要務的政策無法落實,民間一再急呼應予檢討各種法制及實務面的問題。

就目前環保法規及執行上確實有許多缺漏之處,以環評法為例包括:1. 環評否決權,環評無所不包,環評委員握有生殺大權,審查著重對環境影響,對經濟正面效果少著墨,以致通過件數非常少。2.環評耗時過長,喪失商機。3.地方政府以環保為理由杯葛投資。

有鑑於此,環保署乃有修法之議,但在環保署研擬修法的同時,環保團體提出更嚴苛修法的版本,包括為人詬病的環評否決權不但未修改,反而更加嚴格,公益團體或利益受害者可提行政訴訟,當提出行政訴訟時,開發單位及第三者應要立即停止開發行為。這樣的修法建議將造成環評通過後開發案的不確定性,且環評時間更拖延,開發成本更高,因此更將迫使外資不來,國內企業出走。

為此,財團法人現代財經基金會特別舉辦本次「健全環保法制帶動投資意願」論壇,邀請產、官、學代表,透過各種面向提出問題所在及解決方法,期望能共同提出一可長可久的環保法制。

權責不對等 減輕環評委員否決權

施顏祥:環境保護、經濟發展與投資意願,就理論上來說都要兼顧,但實務上在不同的階段會有不同的反應及做法,在新時代會不斷檢討環保制度來做調整,找出更適合當時需要的方向。

施顏祥(中原大學講座教授/前經濟部部長) 毛洪霖/攝影
施顏祥(中原大學講座教授/前經濟部部長) 毛洪霖/攝影

如果把環境保護與經濟發展分三階段來看,第一階段的台灣是以追求經濟成長為目標,當時成長率常以二位數呈現,不可諱言,犧牲不少環境保護,付出龐大環境代價,造成社會民怨眾多,當時拚經濟的觀念跟國際競爭的考量,遠高於環境保護與生態保護的看法。

第二階段經過修法,台灣環境保護的觀念已經略為勝過經濟發展的要求,尤其我們有全球非常特殊環評制度,不但環評制度愈來愈繁複,且環評委員有絕對的否決權,這在其他國家很少看到,在基本法修正上明訂經濟發展應兼顧環境保護,但二者衝突時應以環境保護優先,但當二者衝突時誰來決定,制度交給環評委員會說yes、no的權力,施行至今社會上對這種做法開始感覺不安,因為經濟成長率開始下滑,由二位數成長率降至目前2%,此經濟衰退現象造成工資漲不上去,生活水平拉不上來,各界又開始思考如何兼顧環境保護與經濟發展的平衡。

簡言之,第一階段是經濟發展優先環境保護。第二階段是環境保護來決定該不該發展經濟或推動重要投資。現在第三階段要適當檢討修改法規,來平衡環保與經濟發展的需要,並兼顧生活品質,與環境品質的改善,是改善的時機了。

環保與經濟衝突時由誰來認定,誰來說yes或no,這是一個很大的問題,牽涉到法制的設計,環評問題該不該修改,我聽了很多年,最近聽說環保署推出新的環評法修正案已經在預告中,我覺得適當的減輕環評委員否決的責任是有必要,因為由兼職的環評委員來決定重大投資案該不該進行,在法理上有很大的爭議,這種方式會讓權力及責任不相稱。

接軌國際 修法推動低碳經濟

李堅明:因應全球氣候變遷,在低碳發展趨勢下,法規要如何來支持低碳發展的法制架構,如何激勵投資,未來有很多新興產業及新商業模式,各國都在掌握這些新商機,目前全球低發展策略有能源轉型、碳市場、循環經濟、綠色金融等方向,我國配合低碳發展的相關法規有溫室減量及管理法、再生能源發展條例、配合能源轉型的電業法等。

李堅明(台北大學自然資源暨環境管理所副教授) 毛洪霖/攝影
李堅明(台北大學自然資源暨環境管理所副教授) 毛洪霖/攝影
根據氣候變遷科學報告2011~2100的CO2排放量CO2低於1兆噸CO2,到本世紀末要達到淨零碳排放水準(碳中和)、巴黎協定與控制溫升2℃的挑戰,並承諾碳排發及5年進行檢視,包括國家與企業排放上限(建構碳價機制/碳交易制度、企業加強ESG)、推動能源轉型(綠能及節能)、經濟活動電力化(包括工廠、運具、生活)、加速綠色金融推動等工作。

中國大陸宣誓2030年溫室氣體排放要達峰,並發展碳金融與綠色金融推動碳交易市場,每噸約200~300人民幣、大力推動能源轉型(目前在綠能投資、水力發電、太陽光電、風電、太陽熱能的規畫建置都是全球第一)、規畫淘汰汽、柴油車。

而我國的溫管法雖然於2015年7月1日開始實施,但目前已進入2017年年底,尚未見國家階段管制目標,影響國家低碳發展。另如能源轉型是國家重大政策,希望綠能獎勵目標應儘速修正,以符合國家實際發展現況與需要。再生能源憑證(T-REC)制度立意良善,但功能並不完備,應做修改。

利用水泥窯高溫特性,燃燒廢棄物創能(Waste to Energy),已成為循環經濟的重要一環,但國內法規尚有疑慮,將限制我國循環經濟落實與發展。碳金融是推動國家低碳發展的重要驅動力,政府應加速規畫與推動。

專業環評 開闢經濟發展活路

劉文仕:企業界著眼的是競爭力,環保界擔心的是環境被破壞,雙方如同生活在平行時空,難以交集。而可以確定的是,寶貴的土地資源就因此長期被閒置,環境沒有變得更好,經濟卻趨於蕭條,企業因行政程序的延宕坐失市場優勢,國家重要施政也因此停滯難進,競爭力也無法提升。

劉文仕(行政院法規會主任委員) 毛洪霖/攝影
劉文仕(行政院法規會主任委員) 毛洪霖/攝影

其實,環評制度的設計,應該不是要阻礙發展,而是共同發揮專業,將環境意識導入開發,協助開發單位做好發展與環保的最佳平衡。個人認為可以由積極能動的觀念革命、巨量權力的妥適行使與救濟機制的合理完善三面向來努力及調整。如承辦人員的態度、觀念,在不受現下法令框架的限制,運用體系的整體解釋方法,把死胡同轉出活路。

政府沒有一個機關像環評會一樣,擁有如此龐大的廣泛權限,而一個攸關重大經濟發展或國家建設的開發案,可能分別經過各個目的事業主管機關的嚴格審議,要如何避免發生權限衝突?第一、已經相關事業主管機關完成審查程序的個案,環評委員應避免重複評價;第二、即使相關目的事業主管機關未進入審查程序,環評委員應僅做建議性發言,或移送相關目的事業主管機關,而避免作成通過的「附帶條件」;第三、機關間立場如有不同,應透過跨部會協調,協調不成即循程序報上級機關協調。

環評實務上,企業界感受最痛苦的應該是「有條件通過」。實務上發現,確實有些「條件」過於牽強、偏執,個人認為如果附款確實流於含糊概括、無法執行、不具期待可能性、無實質關聯、不具必要性,應考量從生活經驗上體察,容許單獨就附款爭訟、獨立撤銷附款而維持主處分。

現行環評制度的困境,要怎麼解決,各界都反映要修法,環保署已於9月20日將環評法修正草案上網預告接受評鑑60天,如果有意見,可以在行政院「眾開講」網上提出。

適性修法 合理管制規範創雙贏

林善志:目前產業在台灣投資,不僅在建廠前,需要通過冗長的環評審查程序,在完成建廠後,又會受到許可證及區域空污總量等不確定性甚高的管制,環保法制已成產業在台灣投資的一大障礙。

林善志(台塑企業總管理處總經理) 毛洪霖/攝影
林善志(台塑企業總管理處總經理) 毛洪霖/攝影

台灣環評制度與美國、日本、中國大陸相比,台灣民意代表及環保團體可以參與審查會發表任何意見,美國則視民眾反應辦理公聽會,若民眾要求可再次舉行公聽會,但之後不可再陳情及法院訴訟,日本及大陸的民眾則不能參加審查會,而最終核可在台灣是由環評委員會決定是否同意開發,他國則由政府行政部門決定之,且台灣除設置監督委員會每季開會追蹤外,亦制定30萬~150萬不等之處分機制,而他國則回歸國內相關環保法規機制。

如台塑六輕四期環差產能雖然增加,但污染物排放量及用水量反而減少,台化4.6期送件超過6年仍無法通過環評審查。台化彰化廠的操作許可證合法申請展延,但仍被彰化縣政府撤銷許可證,後環保署雖撤銷彰化縣政府的處分,但已經造成關廠的事實,嚴重影響員工工作權。麥寮廠區燃煤鍋爐許可證被限縮燃煤量,亦讓業者難以做長遠規畫。

另如區域空污總量管制讓台積電無法在高雄興建、群創路竹廠蓋好卻無法運轉,其他工廠也擔心無法達標須減產或停工,這些管制長期將造成國內產業投資無門,被迫外移的情形。

建議開發案環評審查作業及最後准駁未來應改由目的事業主管機關負責,現階段則先提高環評委員公部門代表比例至2/3以上、明確開發案的環評審查範疇、加強限制環保團體參與方式、明訂環境污染總量及排放濃度審查標準、邀請環工技師等專業人士參與審查,以提升審查效率。

支持空污法修訂草案,明確規範許可證管理權限,地方政府不可隨意刪減許可證期限、更改許可證內容及限縮產能。

建議取消區域性空污總量管制,回歸各工業區環評總量管制機制,以符合最佳可行控制技術為基礎,合理的管制各製程排放量,不但能有效管制區域污染排放量,亦可讓守法之廠商順利營運,達到經濟與環保雙贏的效果。

儘速修法 改善環評自閉症困境

溫啟邦、李伸一:前行政院院長林全在今年5月責成環保署修改現行環評,是因為過去環保署學美國環評學半套,對經濟、健康問題不是內行,卻勉強建立了矯枉過正的環評制度,獨攬審查否決權,只評風險、不顧經濟利益,拋開目的事業主管機關。而臺灣的環評以過程冗長著稱,互推責任不敢下決定,曠日廢時,一拖就超過6年,最終又以資料不足為由而百般刁難,各種不確定性嚇走企業。修改環評法早應由行政院主導,不能再讓環保署藉故拖延。

溫啟邦(國家衛生研究院名譽研究員) 毛洪霖/攝影
溫啟邦(國家衛生研究院名譽研究員) 毛洪霖/攝影
豈料今年,環保署自告奮勇進行修法,竟提出「需要10至15年」才能解決否決權回歸事業主管單位的問題,這種顯然「是不為也,非不能也」的拖延戰術,無視過去國內外投資卻步的慘痛經驗,將使臺灣經濟繼續沉淪到萬劫不復之境地。

新任14名環評委員的背景令人啼笑皆非,包含螃蟹、鳥禽、考古學等專家,不僅不是兼職,只是跑龍套的零工,偶爾開會出席,掌否決權卻不必負政治責任,可謂權責不對等。委員過半數為工程背景、擅長以數學模式評估,沒有流行病學健康風險專家或經濟專業人士。經濟部善意推薦的專家,環保署拒絕採用。從新任用的名單可看出環保署對環評的改革好像是玩假的。

環保團體打著環境正義的大旗,修法後更受加寵,以公民參與決策自詡,對環保標準可加碼標高,缺乏科學實證基礎、少以理性考量論述,態度傲慢威脅結論,缺少獨立判斷空間。新法竟也允許以訴訟方式否決已定案的環評,持續延宕。又增訂「社會影響評估技術規範」加嚴環評,卻不見「經濟影響評估」。如此一系列開倒車,顯然沒有打算幫新院長早日拚經濟。

環保署藉修法之名,行拖延之實,原已是拖垮臺灣經濟的絆腳石。這次賴院長已替臺灣五缺開出藥方,但不要留下環評的修法問題給環保署一再拖延,避免自廢武功,請以明快手法學習美日等國,醫好臺灣環評的「自閉症」,提高企業投資臺灣的意願。

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