川普政府反壟斷執法政策最新觀察

隨著川普總統第二任期施政屆滿百日，其反壟斷執法政策趨勢逐漸成為全球各大企業關注的焦點。

近日，聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission，FTC）主席Andrew Ferguson與美國司法部（Department of Justice，DOJ）下轄反壟斷司助理司法部長Gail Slater均於聲明中，提出FTC與DOJ關於反壟斷執法之優先事項。其中含括將涉嫌濫用市場支配地位之壟斷企業作為執法目標，並特別關注科技行業及涉嫌壓制保守派言論的行為；加強於勞動市場中，反壟斷法規之民事和刑事執法；於競爭對手間之演算法定價與資訊共享之行為；以及相較於前屆政府雖更為開放，但亦承諾於必要時進行政府干預之併購反壟斷執法計畫，以確保不會過度輕忽獨占市場力的潛在反競爭之影響。

Ferguson與Slater認為「大壟斷」對競爭、自由市場和「個人自由」構成的威脅與「大政府」帶來的潛在危險同等嚴重。其中，Ferguson倡議採取一種「對反壟斷法的煥新觀點（refreshed view of antitrust）」，即競爭法執法機構為保護公眾免受大型壟斷企業的侵害，可適當對市場介入干預（Ferguson將此觀點稱為「使美國再次偉大之反壟斷法（MAGA Antitrust）」）。

FTC和DOJ目前正就具有反競爭效果之法規進行檢討。於2025年3月下旬，DOJ成立反競爭法規任務小組，倡議廢除具有反競爭效果之州及聯邦法規範。爾後，於2025年4月9日，川普總統發佈一「減少反競爭監管障礙（Reducing Anti-Competitive Regulatory Barriers）」之行政命令。該命令指出，應廢除可能會傷害競爭、創業和創新之法規，並指示各機構負責人與聯邦貿易委員會主席及司法部長諮詢，以審查於其造法權限範圍內之法規中，是否有助於企業形成事實上（de facto）或法律上（de jure）之壟斷，並對新市場參與者設置不必要之進入障礙之情形。因此，2025年4月14日，FTC開始就「聯邦法規對競爭之影響」進行公開徵詢，請求社會大眾（包含消費者、商業、新創企業等）就聯邦法規將如何損害美國經濟中之競爭提出相關意見。

另外，Ferguson與Slater均指出，他們有意以反壟斷執法為手段，打擊具市場主導性之科技公司與廣告商針對保守意見之潛在審查行為，以落實川普總統的「美國優先」政策。兩人聲稱，具市場優勢的大型科技公司有透過濫用市場支配地位實現其政治目標並壓制保守派言論，而助長「審查氾濫（censorship epidemic）」之現象。Ferguson更進一步指出，此議題對他而言係一關於「企業之市場力量將如何影響一般美國民眾」之提醒。因此於2025年2月20日，FTC為能更加瞭解科技平台如何以用戶之言論內容或關聯性，作為拒絕或降級用戶存取服務的依據，以及該類行為是否違法，啟動公開徵詢並發布資訊需求書（Request for Information，RFI）。

另外，兩人均認為，消費者福利標準應拓展至除公平價格外之其他經濟損害，如品質、產出、創新及對工薪階層之影響等變量。為詳細描述此種對消費者福利標準之寬泛觀點，Ferguson舉例指出如廣告商之間達成協議，因特定管道所投放言論之性質之考量，而拒絕於該管道投放特定性質之廣告時，則該等協議應屬於「聯合抵制交易（concerted refusal to deal）」。誠然有部分意見主張，上述所謂言論審查行為並非傳統反壟斷法應關切之範圍，但Ferguson認為該類言論審查行為，是「危險地行使市場力量」，會導致思想或獲取思想的管道枯竭，對消費者造成損害，牴觸了美國反托拉斯法的核心理念。

針對合併與收購之議題，Ferguson雖表示並不認同拜登政府對合併與收購具有明顯意識形態的偏見，但同時也表示不應因擔心錯誤判斷而回到偏好壟斷之時代。他進一步表示，合併與收購如能促進競爭、讓創新蓬勃發展，FTC將迅速通過審查，但也會「以同樣的效率阻止反競爭交易」。實務上，FTC與DOJ均預計恢復『通過達成資產剝離協議（Divestiture Agreement），來解決特定合併案反壟斷問題』的慣例。FTC競爭局副局長David Shaw最近表示，FTC 的職責不在「修復某人的交易」，而應由交易當事人提出解決方案，以消除主管機關對反競爭的擔憂。

另FTC與DOJ基於維持「跨政府穩定性」的考量，決定保留拜登政府於2023年修訂之「併購指引」（Merger Guidelines）。Ferguson也對於拜登政府任期結束前修正通過之「哈特-斯科特-羅迪尼反托拉斯改進法」（Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvement Act，HSR）表達相類似之支持，並指出新修正之HSR規則係民主、共和兩黨之共識，且能使FTC更有效率地尋找出具有反競爭可能性之併購案，同時更快速完成對美國人民有利之案件。基於新修正之HSR，針對收購非公司實體的有表決權股份、資產與（或）控制權益之各方交易當事人，如該交易符合應適用之HSR標準測試（分別為「商業測試（the Commerce Test）」、「交易規模測試（the Size of Transaction Test）」與「交易方規模測試（Size of Person Test）」）且不適用豁免規定時，即必須向FTC和司法部反壟斷司提出HSR申報並符合等待期間(初始等待期間)之規定（通常為30日）後，方能完成交易。而於等待期間未屆至前，主管機關得以對於申報交易展開全面審查，以決定是否提前終止等待期間以使交易方可提前完成交易，或據以延長初始等待期間並要求交易各方當事人提示有關資訊。FTC估計如適用新修正之HSR申報要求，申報人可能增加四倍以上的時間與成本，因此Ferguson承諾，如發現新HSR規則要求申報人提供的資訊無太大意義，或對交易各方當事人所造成之負擔與成本無法正當化規範所欲達成之利益時，FTC與DOJ將共同商討可能之改革方案。

而在未來，勞工議題也將繼續作為各主管機關之反壟斷執法議程。如於2025年3月初，FTC宣佈成立聯合勞工任務小組（Joint Labor Taskforce），以優先根除和起訴損及美國工人利益的反競爭性（包括具欺騙性、不公平）勞動力市場行為。雖Ferguson並不認為FTC有權全面禁止美國的所有競業禁止協議，但FTC透過設立聯合勞工任務小組，得以集中資源針適當規範那些具有反競爭性之競業禁止協議，但他也公開反對FTC發佈限制競業禁止的統一規則，而是贊成對競業禁止協議進行逐案評估，以避免造成憲法爭議。另為與川普總統自政府中去除「多樣性、公平性和包容性（DEI）倡議」之政策取得一致，聯合勞工任務小組將利用其資源，查察以DEI指標為基礎之勾結（Collusion）或非法協調行為。

至目前為止，川普政府之司法部對於與演算法定價相關之競爭疑慮，與拜登政府司法部之觀點相一致。於2025年3月27日，司法部曾於涉及演算法定價之案件（In re Multiplan Health Insurance Provider Litigation, No. 24-cv-06795）(N.D. Ill. March 27, 2025)中，遞交一份說明主管機關對於競爭者間，聯合使用共同定價演算法觀點之「利益聲明」（Statement of Interest，SOI）。在該聲明中，司法部指出兩關鍵觀點。首先，司法部可能將此類使用演算法定價工具設定起始價格（starting-point）或最高價格（maximum prices）之行為，視為《謝爾曼法案》（Sherman Act）第一條所指的聯合行為（concerted action）。其次，司法部可能將通過共同定價演算法交換資訊之行為，視為違反《謝爾曼法案》第一條規定之行為。而司法部更於此聲明中，將競爭對手使用演算法技術「進行決策協調」（to coordinate their decision-making）的行為，描述為「係一對美國經濟體系所植基之自由市場競爭日益嚴重之威脅」，並表示司法部將繼續致力於通過反壟斷執法，以打擊具有競爭敏感性的資訊通過新技術或與伴隨新技術發生之非法交換。

誠然，川普政府雖主張應降低人工智慧之監管程度以促進創新，但反壟斷主管機關仍對人工智慧技術及其開發投入的高度集中度感到擔憂。且一旦人工智慧技術被認為會加劇某些科技企業的意識形態偏見，並助長對保守觀點的審查時，將可能會引起反壟斷主管機關的特別關注。

本文作者：汪渡村（法學教授/前公平交易委員會委員）、汪子博（台灣/美國紐約州執業律師、美國會計師）