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東吳大學舉辦觀光產業法律政策座談會 與談學者提建言

2019-05-21 15:19經濟日報 劉立諭

東吳大學法學系民族法研究中心與台灣觀光地方創生協會就交通部日前預告修正「發展觀光條例第55、55-1條修正草案」,於東吳大學舉辦「觀光產業與『法』的距離」-『發展觀光條例vs.限制觀光條例』法律政策座談會。

法律政策座談會與談人合影,由左至右分別為成功大學法律系王毓正副教授,真理大學法律...
法律政策座談會與談人合影,由左至右分別為成功大學法律系王毓正副教授,真理大學法律系張志偉助理教授,臺北科技大學江雅綺副教授,東吳大學法律系胡博硯副教授,台灣觀光地方創生協會蔡文宜副理事長,臺北大學法律系張惠東助理教授 主辦單位/提供

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學者認為,從整體修正草案來看,本草案除了因應實需增訂、修正了二條處罰條款外,似乎看不出什麼新的政策趨勢。甚至提高無證照業者裁罰與取締,對發展地方觀光的影響甚大。學者進一步指出,自103年至108年,「發展觀光條例」的修法次數累計三次,其中,與部落旅遊、在地體驗息息相關的第55條,修正次數更多達兩次,與其相關的第55-1條亦是最近一次修法過程所新增;願意返鄉、推廣在地的青年、社區與部落,因為不友善的過時法規,只看到政府不斷以開罰取代輔導,修法歷程更是屢屢提高罰款金額,已經箝制阻擋新興旅遊型態的茁壯。

座談會討論,與談人臺北科技大學智慧財產權研究所江雅綺副教授 主辦單位/提供
座談會討論,與談人臺北科技大學智慧財產權研究所江雅綺副教授 主辦單位/提供

臺北大學法律學院張惠東表示,要發展部落生態旅遊時,也必須同時考量食宿及交通問題,因此提出三點建議,第一,落實「原住民族基本法」第22條,實踐原住民族自然資源共同管理機制,由原民會和林務局等相關機關,共同檢討修訂相關法規;第二,由行政機關協助媒合,輔導原住民部落之生態旅遊事宜,與相關業者以合理的條件合作;第三,與專家共同開發部落生態旅遊行程,並由行政機關給予必要之協助。例如必要程度內使用林班地或林道等。

張惠東表示,部落發展生態旅遊首先要注意幾個重點:包括旅遊業、遊覽車和民宿。他舉例說道,交通問題最難突破,因為牽涉到部落所在之山區道路狹小,甲種大客車載客量高,卻難以進入,改用多輛小車多次接駁時,交通成本就會提高,影響遊客旅遊意願。聯外交通的問題,有待政府改善道路狀況或給予交通補貼來處理。而關於住宿,最基本的就是「山坡地保育利用條例」、「水土保持法」、「森林法」以及「國家公園法」等,從過去法院的判決也可以看到不少問題,部落業者若不能合法化,仍舊無法永續經營。

張惠東認為,可透過行政機關內部的合作協調機制,建立跨部會之生態旅遊平台,並經由行政主管機關協助,找到願意以合理條件與部落合作的合法業者;或是修法增定原住民推展部落生態旅遊之特殊規定,甚至是增設丙種旅行業,以使部落生態旅遊能合法化。

座談會討論,與談人臺北大學法律系張惠東助理教授 主辦單位/提供
座談會討論,與談人臺北大學法律系張惠東助理教授 主辦單位/提供

東吳大學法律系副教授胡博硯也表示,法規對於旅行業限制非常嚴格,遊覽車問題顯而易見,例如熱門觀光景點慕谷慕魚,大型車是進不去的,車子開到定點必須走路進去,這也是管制出了問題。再者,旅宿業者如原住民,為了旅遊安全風險和消費者保護,讓原住民必須取得合格建物證明是很困難的,基本上山區部落發展,也違反「水土保持法」,合法性會有問題,也會違反「國家公園法」。胡博硯也提到,觀光業未能做到水土保持,僅罰30萬,但沒有登記為合法業者卻要罰200萬,這未來在執法上面會產生很大的問題。

真理大學法律系助理教授張志偉,則針對本次修法從行政法角度提出他的看法。他認為要先釐清為何管制觀光業,要先確定立法目的再就具體條文的規範內容予以檢視。就發展觀光條例第1條的立法目的而言,可謂包山包海,因此不能單看第1條之規定,必須要更細膩地去探究行政機關與不同受規範者彼此的法律關係。

就觀光行政來說,核心任務應該是旅遊安全風險控制和消費者保護,從而必須確保業者財務和責任保險、消費者保護、導遊及領隊等從事觀光產業資格等面向,這些是發展觀光條例更需要重視的地方,同時也是檢視歷來修法的指標,但目前修法草案反而給人一種印象,強調既有業者的保障而排斥有心於投入新興旅遊型態的參與者,如此的修法方向似乎有所偏差。

從憲法基本權利保障的角度來看,關於設立旅宿觀光業的前提要件,性質上係屬職業選擇之主觀要件,以歷來司法院大法官解釋的立場來看,必須是具有較諸執行職業自由之限制,「更為重要之公共利益存在,且屬必要時」,始得為之。解釋上也必須留意,不能在條件限制上形同有如「人民選擇職業應具備之客觀條件」一般,變成行業獨占的情況。而應該配合不同的旅遊規模、地點、型態等差異,而容許有不同的制度設計。但若從這次修法來看,其實並不在於面對或輔導新型態的觀光旅遊活動,而形同限制有心加入的年青人、社區或部落,發展觀光條例遂成為限制觀光的發展。

座談會討論,主持人東吳大學法律系胡博硯副教授(右)及與談人真理大學法律系張志偉助...
座談會討論,主持人東吳大學法律系胡博硯副教授(右)及與談人真理大學法律系張志偉助理教授 主辦單位/提供

台灣觀光地方創生協會副理事長蔡文宜表示,這的確是一種職業限制,旅遊觀光執照給予嚴格,其實要回溯民國60年訂立的法規,戒嚴時期旅遊業會被懷疑蒐集情資,隔了40~50年的現在,規範仍相同,自然不符合時宜。近一兩年才有的第三方支付、保險法,以及現在已有的相關制度和法規,用來輔助讓部落取得證照,成為進入職業門檻都是良性的規範。

座談會討論,與談人成功大學法律系王毓正副教授 主辦單位/提供
座談會討論,與談人成功大學法律系王毓正副教授 主辦單位/提供

成功大學法律系副教授王毓正表示,就現行民宿與旅遊觀光,執政者慣性地指摘所謂「非法民宿」或「非法旅遊」,但事實上這些領域當中所謂的行政不法真的本質上的不法存在嗎?值得深思的是法律不對,還是人民不對?

特別是為什麼一些旅宿觀光行為在國外是逐漸地放寬與彈性管制,為何台灣的制度走向和其他國家不一樣?卻是不是為能與時俱進就是越來越嚴格?就以2016年才終於第一次修法的民宿管理辦法為例,在修法的過程中回顧整理這施行16年的條文時,發現竟然還有濃厚戒嚴色彩的條文,可見有些法規已不符合時宜,沈痾已久,不能不先整體檢視並重新思考確認旅遊觀光的國家戰略是什麼?而不是每次動幾個條文而去偏會既得利益團體,這對於旅遊觀光的國家戰略根本沒有幫助,甚至是國際競爭上的阻礙!

所幸在106年民宿管理辦法的第一次修法之後,得設置民宿的地區大幅的放寬了,也授權地方主管機關可以制定「因地制宜」的建管與消防自治法規,但很可惜地直至今日仍舊沒有任何一個縣市制定「因地制宜」的建管與消防自治法規,其結果是無法合法取得登記的民宿,仍舊無法取得登記,而通通成為政府所謂的「違法民宿」!

台灣觀光地方創生協會蔡文宜副理事長  主辦單位/提供
台灣觀光地方創生協會蔡文宜副理事長 主辦單位/提供

科技法專家台北科技大學智慧財產權研究所副教授江雅綺表示,平台經濟是數位經濟的重要趨勢,目前修正草案針對原有不合法的業者及平台業者加重罰則,並沒有解決舊有法規對觀光產業造成的障礙,尤其是針對平台業者的條文,於規範對象、主觀意圖、結果是否造成損害…等構成要件都過於寬泛,不成比例的重罰,是否對觀光產業有益,令人打上問號。

江雅綺表示,數位經濟的特性之一,就是打破傳統行業的分類思維,而由原行業監理主管機關來制定新法規,往往受限傳統架構思維,難以跳脫原本所監理行業的影響,對於新進業者和平台業者也比較缺少理解,若能由一上位單位統籌規劃數位經濟或觀光產業的發展,會較有全盤性的思考。

王毓正再次重申,整體檢視並重新思考確認旅遊觀光的國家戰略是一件很重要的事,比起老是不檢討制度上不合理之處,動輒加重處罰,是更為迫切的事情。或許可透過制定國家觀光基本法的方式,來確立國家旅遊觀光的基本戰略立場之外,更可以引導目前相關的法律與行政命令的修法與完備。

最後,學者們也強調,制度一直在修正,就必須要有整體性的思考,再看如何調整,畢竟台灣在國際觀光的險峻壓力,最強勁的敵人是日本和琉球,應該要有更宏觀的思維。

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