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該怎麼監理大到不能倒銀行?

2019-03-12 00:10經濟日報 龔天行

據報載,金管會預備在今年第2、3季就公布「國內系統性重要銀行」的名單,並開始實施兩項加強監理措施:增加核心資本要求,以及年度壓力測試。

十年前全球金融海嘯時,國際上一些大型金融機構倒閉或瀕臨倒閉,危及了整個金融體系的運行,因為這些「大到不能倒」的金融機構,各國政府不得不動用巨資救援。這些「大到不能倒」的金融機構的經營者,在作經營決定時,不會考慮自身的風險對整體金融體系的外溢效果,往往造成系統風險增加;並且,市場上的資金提供者也會因為預期政府的救援,而疏於評估這些機構的風險,盲目對這些機構提供資金,導致市場的剎車功能失靈,形成道德危機。因此國際金融監理機構在金融海嘯後痛定思痛,決定事先就必須辨認這些「系統性重要金融機構」,對其加強監理,以降低系統風險,並消弭道德危機。

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2013年巴賽爾銀行監理委員會發布了「全球系統性重要銀行評估方法及對其額外資本要求」,從規模、關聯性、可替代性、國際化程度、業務複雜度,來評估銀行的系統重要性。根據2018年11月國際金融安定局(FSB)所公布的最新名單,全球共有29家銀行上榜,名列首位的是美國的JP Morgan。而上榜銀行的核心資本適足率必須隨其重要性程度的等級額外增加1至3.5個百分點。重要性等級愈高,資本適足率也要愈高。

除了FSB所認定的全球系統性重要銀行(G-SIB's)外,各國的金融監理機構也辨識其國內的系統性重要銀行(D-SIB's),對其加強監理。美國的Fed從2009年開始要求美國國內最重要的銀行必須每年接受壓力測試,這30家銀行就是美國的D-SIB's。以亞洲地區而言,日本、韓國、香港、新加坡的金融監理機關也都列出了本國的D-SIB's,並要求較高的資本適足率。

但是,筆者認為台灣金管會推動辨識「本國系統性重要銀行」,並對其加強監理的政策,在台灣目前銀行業的產業結構下,並沒有太大的實質意義。

目前八家公營銀行總體銀行市占率近50%;而台灣前五大銀行中,有四家是公營;擁有最多分行的前五大甚至全是公營銀行。所以,如果真要挑出國內系統性重要銀行,這些公營銀行會占絕大多數。

對系統性重要銀行加強監管的最重要措施就是要求這些銀行額外強化資本,使其自身承擔風險的能力加強,以降低政府在危機時被迫出手相救的可能。但是,政府作為公營銀行的經營大股東,本就應對公營銀行的經營成敗負責。所以,認定公營銀行為系統性重要銀行而要求其主要股東政府增資,以降低政府未來出手救援的可能性,是多此一舉。

更何況,現實情形是公營銀行的資本適足率幾乎都低於台灣銀行業平均水平。這些公營銀行一但被認定為系統性重要銀行,產生的額外資本需求,財政部作為這些銀行的大股東,願意或有能力注入額外資本嗎?若財政部以公營銀行本就有政府為後盾而拒不增資,金管會能貫徹執行此政策嗎?如果豁免公營銀行,那麼這個「大到不能倒」銀行的新監理政策推動,就只是針對某幾家大型民營銀行,恐有違公平性。

(作者是台大管理學院兼任教授、富邦金控高級顧問)

金管會 外資 銀行業
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龔天行

現為台大管理學院兼任教授、富邦金控高級顧問。

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