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美中恩仇錄…從18年前說起

2019-02-13 01:11經濟日報 梁國源

美國貿易代表賴海哲(R. Lighthizer)率領的代表團將於明(14)日起展開與中方部長層級的貿易談判,各界無不希望兩國能在3月1日貿易戰停戰截止前取得協議。

其實美中齟齬其來有自,但不只侷限在貿易面。去年10月副總統潘斯(M. Pence)即曾指出:「蘇聯垮台後,我們認為中國將不可避免地成為自由國家。帶著這份樂觀,美國在21世紀前夕向中國敞開大門,將中國納入世界貿易組織…但是這個希望落空了」。

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純就貿易面而言,早在中國加入WTO前,賴海哲即大力反對。他指出若中國加入WTO,遲早成為主導世界貿易的國家,屆時美國所有製造業的工作將受到影響。難怪川普競選美國總統時就提到「我們不能再讓中國繼續掠奪我們國家」。川普及潘斯的發言明示,美國對中國展開貿易戰不完全著眼於貿易面的考量,而是對其過去數十年的中國政策進行全面反思,甚至圖思重塑全球貿易秩序。

2000年5月24日柯林頓政府批准了美中貿易正常化法案,正式給予中國永久性最惠國待遇,更在次年11月協助中國加入WTO,開啟了中國世界工廠之路,並超越日本躍升為世界第二大經濟體。

然而,中國入世也埋下了18年後的美中貿易衝突的種子。加入WTO後,中國透過補貼與限制持續賺取貿易順差,其中對美貿易順差更是急速翻升,根據中國海關總署數據,2018年中國對美國貿易順差高達3,233億美元,占該年中國總貿易順差近92%。

對於與中國的貿易爭端,川普政府並不想訴諸WTO架構下的貿易爭端解決機制,而是透過一連串的行政命令對中國展開貿易戰爭;相反的,遭指控背離加入WTO承諾的中國卻希望回到WTO架構下談判。之所以出現這種違和感,主要是1990年代制定的WTO規範沒有預期到,類如中國的特殊政治經濟制度及往後數位科技的發展。

如果單就WTO投訴案件數很難說中國沒有兌現18年前入世的承諾,因為自2002年至今,WTO共向中國提起了43件投訴,遠比對美國的97件來得少。出現這種詭異現象的原因是很複雜的:其一,中國市場的誘因讓各國願意忍受部分領域的貿易不公;其次,部分國家也擔心受到中國的報復;再者,在獨裁而不透明的中國蒐集具體違規證據難度遠高於在民主國家。

再者,就制度上而言WTO判決提供了緩衝期,只要違反規定的國家在合理期限內終結其不合法的政策就不會受到制裁,提供了有利於中國操作的空間。因此,當WTO作出不利於中國的裁決時,中國會依照裁決作更正,但隨後又對同產業的其他部分作貿易限制。例如,中國在2012年被投訴限制出口九種原物料給競爭對手,經改善後卻再度因限制另外17種原物料出口被投訴。由於WTO的判決並不會要求遭訴者對蒙受損失者賠償。是以,過去18年來,美國認為受到中國的不公平待遇,並無法透過一次次的WTO訴訟而改善。

美國貿易代表署在2018年1月的一份報告中即表示:「有觀點認為,美國與中國的問題通過在WTO提出更多訴訟就能解決,這種想法客氣一點說是太天真了」;哈佛大學法律系教授伍人英(Mark Wu)則說,「核心問題不在於中國是否履行了大量義務,而在是否遵守了協議的精神」。難怪,此次美國政府決心不透過WTO機制解決爭端。

(作者是元大寶華綜合經濟研究院院長、國立清華大學科管學院榮譽教授)

WTO 貿易戰 川普

梁國源

梁國源的頭銜很多,國立台灣大學經濟系兼任教授、寶華綜合經濟研究院董事長兼院長、主計總處國民所得統計評審委員等,但他本人最認同的身份是經濟學家。因為敢講真話,他一直是台灣媒體追逐的對象。
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