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開徵城市稅?先修財劃法!

2019-01-04 02:01經濟日報 陳國樑

韓國瑜市長拋出了課徵城市稅的構想,試圖替債務累累的高雄開闢財源。根據《地方稅法通則》,各級地方政府確實可以開徵新稅(包括特別稅與臨時稅)、調高地方稅率或就現有國稅課徵附加稅。

然目前根據地稅通則所開徵之地方稅相當少見,僅有特別或臨時稅。課徵標的多為土石採取,花蓮與宜蘭有礦石開採特別稅,此外也有地方政府對營建剩餘土石方開徵特別稅。拿高雄來說,2016年起有「土石採取景觀維護特別稅」之徵收。

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就租稅客體的選擇來看,已開徵之特別或臨時稅,皆針對地方特有(location-specific)、不會移動的稅源,如土石及礦石。原因很清楚,一旦對於移動性稅源開徵特別稅,將造成課稅標的移轉至未開徵縣市,不僅僅失去稅收,該稅源所能夠帶來的經濟活動,例如就業與消費等,也隨之離開。韓市長的城市稅,若針對觀光客,可行的課徵標的,唯有可查驗身分的登記住宿。問題在於,造訪高雄過夜的觀光客,未必一定必須選擇有登記的住宿,如選擇不須登記之民宿或日租套房,則可輕易規避此一租稅,如此一來,豈不是在懲罰須登記住宿的高雄飯店業者?又,鄰近未開徵城市稅的縣市,如台南或屏東,當然可以做為高雄旅遊的夜宿城市。

就租稅主體的選擇來看,已開徵之特別或臨時稅,納稅義務人皆為營利事業。原因不外乎不希望造成當地居民的額外負擔。韓市長的城市稅,如果成功針對觀光客開徵,將會是第一個以自然人為租稅主體的特別稅。高雄市民雖非觀光客,筆者擔憂的是,觀光客具有高度可移動性,高雄若沒有非得造訪的理由,城市稅開徵的結果,在台灣有其他景點得以選擇的情形下,無疑是將觀光客拱手讓給其他城市,這樣的情形會又以國際觀光客最為嚴重;人若散,財何以聚?如此一來,課稅的苦果,還是由高雄市民負擔,「租稅轉嫁」的道理就在這裡。

要替高雄開闢財源,筆者建議應先修正《財政收支劃分法》。九合一選舉過後,由於地方首長多非屬執政黨,形成地方包圍中央的政治態勢。筆者藉此呼籲地方政府,如欲在財政分權的討論與中央博弈,這正是最佳的時間點;建議地方政府聯合薦請中央修正財劃法。1999年,由於《地方制度法》重新公布,財劃法也配合修正;後續至今20年,地制法已有12次修正,期間包括2009、2010及2014年三次大修,但財劃法卻文風不動、延續舊有兩直轄市時代所規劃的結構。

就財政分權的基本道理來看,各級政府收入與支出應相當。然2001年至2017年間,地方稅實徵淨額占總稅收平均僅有16.6%,而地方政府支出淨額占各級政府支出淨額平均卻高達37.9%;意味著地方必須高度仰賴中央統籌分配稅款與補助。地方稅收與其支出的差距,不能再被漠視。從租稅理論來看,所得稅與消費稅的課徵,所得產生地與消費所在地之地方政府,當然擁有課稅權。但依我國現行財政收支劃分,所得稅與營業稅皆為國稅,雖說中央須將部分稅收,或直接以統籌方式、或間接以補助方式「歸還」地方,但卻又往往以統籌分配稅款與補助款作為規範地方施政的籌碼,不難理解地方政府何以發出中央「搶錢」的不平之鳴。

王安石〈上仁宗皇帝言事書〉有言:「自古治世,未嘗以不足為天下之公患也。患在治財無其道耳。」以此期許韓市長之道。

(作者是政大財政系副教授)

高雄 財劃法 所得稅
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陳國樑

美國約翰霍普金斯大學經濟學系博士,現任政大財政系副教授,研究專長為應用個體經濟學、產業組織、財務經濟學、稅務行政。

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