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還稅於民的迷思

2018-11-02 02:16經濟日報 陳國樑

稅收超徵,理盲的民粹操弄者,還稅於民的聲音喊的喧天價響、以過去四年超徵金額一次性每人退還22,000元為號召(加計2018年預計將超徵的500億元,則為每人24,100元)撩弄人性;嘉許財政部目前為止的堅持,期待蘇部長辯證的能力與勇氣,道理不能僅是含在兩頰裏。

爭議的源頭是,主計總處預算編列作業時,對於課稅收入金額估算,由財政部提供稅收預估數,編入預算成案。預算案在通過立法程序成為法定預算後,該稅收預估數即成為稅收預算。會計年度開始後,由於實際稅收數字與稅收預算必然有落差,此一實徵數與預算數差額,不過是估計誤差。讓人擔憂的是,此一估計誤差並非隨機不可測的「白雜訊」(white noises),而有人為、估計技術或制度上的肇因。

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原因在於,如非為單純的稅收短估或超編,或表示當年度政事的推動,仍有財源未納入考慮,有失為政應有的兼籌並顧;或表示預算編列未能量入為出,欠缺妥善的財源規劃。但目前社會的關注,全在退與不退,徹底失焦。

曾幾何時,財政部自創「超徵」與「短收」兩個詞彙,每當實徵數大於預算數(估計誤差大於零)時,稱之為「稅收超徵」;反之稱之為「稅收短收」。前者「超徵」,國家稅收取之於民,怎能抵擋外界還稅的要求?後者「短收」,難保外界不質疑稅捐稽徵不力、怠忽職守。自此跋前躓後,永無寧日。

近來有論文研究我國政府自1984至2017年稅收預決算資料,經跨國比較與各種統計方法檢驗發現,預測表現未能符合「優質良好預測」須具備的性質。政府稅收預測沒有愈趨準確的趨勢,也未能達到有效充分運用資訊的要求;甚至以「天真預測法」(naïve estimation method)拿當期的實徵數充作下期預估數,表現也毫不亞於正式預測結果。

行政部門(主計總處與財政部)實應深切檢討,思索更好的稅收預估方式。另外,由於立法院負責預算審查,對行政部門稅收預估,不該照單全收;對照美國國會預算辦公室(U.S. Congressional Budget Office),立法院亦應具備自行預估稅收的能力,立法院預算中心人員與設備,當適度擴充。此外,比照經濟成長等總體經濟指標的推估,也可鼓勵私人機構、學術單位及獨立民間智庫進行稅收預估。

除上述技術層面對策外,建議停止「稅收超徵」與「稅收短收」等詞彙的使用,以免誤解持續;後續稅收預估,或可考慮以區間為之,預算編列則可以該區間的中位數列計。

在制度上,為求根柢解決問題,《預算法》須有適度的修正。在當年度歲出大於歲入、出現預算赤字時,如有實徵數大於預算數的情形,應將其差額優先用於填補當年度預算缺口;將所謂「超徵」的稅,用來縮減債務舉借法制化,不僅可以杜絕不明就裡下的還稅訴求,也可消彌民眾對於財政部「恣意運用」所謂「超徵」稅收的不信任。

如當年度歲出小於歲入、出現預算賸餘時,如有實徵數大於預算數的情形,則應以追加預算或特別預算方式,考慮用於:重大經濟建設的推動、施行所得重分配的社福措施,或用於未償債務的償還。在政府不作為下,課稅失去正當性,應按民眾實際納稅金額退還,繳多少退多少,這才是真正的還稅於民。

一次性的將徵來的稅,以每人平均的方式發送,其實是重分配,稅收是用之於民、不是還稅於民。最後必須強調的是,在目前政府財政赤字連年、國家債務累累的情形下,每人每發送1元,就意味著必須另行舉債2,400萬元,這是蠻橫強取式的代際掠奪。

(作者是政大財政系副教授)

主計總處

陳國樑

美國約翰霍普金斯大學經濟學系博士,現任政大財政系副教授,研究專長為應用個體經濟學、產業組織、財務經濟學、稅務行政。
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