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美築貿易壁壘 拿國安當掩護

2018-03-22 01:19經濟日報 劉大年

美國川普總統最近動作頻頻,甚至以維護國家安全做為實施貿易保護政策的藉口,引起了很大的爭議。川普引用商務部232條款的調查報告,指出鋼鐵和鋁材是發展國防工業的關鍵投入;但在全球產能過剩,及外國不公平貿易措施下,大量進口品損害到此兩產業發展,並阻礙其技術升級而危及國家安全,所以宣布對此二類產品分別課徵25%及10%的關稅。

另外川普也頒布行政命令,以維護國家安全為理由,禁止博通(Broadcom)對高通(Qualcomm)1,170億美元的併購案。川普認為博通和中國大陸企業,例如華為,往來密切;而高通則是純粹美國企業,掌握無線通訊關鍵技術。一旦併購形成,有技術外溢至中國大陸的高度風險。尤其是併購形成後高通的研發能量可能會受到減損,因而喪失目前在5G領先優勢,使華為或其他競爭者有機可乘,因而禁止此併購案。禁止博通以任何形式合併、收購或購買高通;並要求兩家公司向美國外人投資審查委員會(CFIUS)提供終止交易的書面證明。

上述兩個案,一是進口產品影響到國內與國防安全關連性高產業之發展,一是具有關鍵技術美國企業被併購所產生技術外流並喪失領先優勢;兩者性質並不全然相同,但最終均以國家安全為最後防線。

以國家安全為理由使保護主義合法化,並非川普首創。232條款源自1962美國貿易擴張法,只是塵封已久多年不用。至於以國家安全理由禁止投資併購,過去已有不少案例。川普也曾在2017年拒絕中資背景投資公司併購美萊迪思(Lattic)半導體產業。美國雖然對外人投資持開放歡迎立場,但對於外資企業以併購、參股等方式入主美國企業,若是涉及敏感企業或關鍵技術,則立場變得非常嚴格。特別是中國大陸近年來大舉進行海外併購,而且併購動機是以取得技術及市場為主,更是美國主要防堵的對象。

美國外人投資審查委員會(CFIUS)主要是以國家安全角度審查外資案,權力非常大。而且近年來中國大陸與美國在高科技領域競爭激烈,隨著陸資企業海外擴張實力提升,以間接投資、資金交叉持有等各種掌握企業方式更趨複雜,區隔陸資與非陸資困難度也變高, CFIUS的角色更吃重。

事實上,在關稅暨貿易總協定(GATT)第21條,允許成員為確保國家安全,可以採取維護其重大安全利益必要行動,對其他成員採用貿易限制措施;但對於如何認定國家安全,卻沒有明確的規範。GATT以及而後的世界貿易組織(WTO),對認定國家安全賦予很大的解釋空間及彈性,通常是由當事國自我認定,所以時常引發爭論。例如2017年卡達因為有資助敘利亞恐怖組織的嫌疑,一些阿拉伯國家以確保國家安全為理由對其進行經貿制裁,目前仍在WTO爭端解決架構下進行訴訟。

未來在川普美國優先的政策下,維護國家安全更會被擴大解釋與無限上綱的應用,國家安全可以針對個別產品、單一個案、甚至特定國家,成為美國重要經貿工具,其他國家也會群起效尤。台灣雖然不至於成為主要目標,但可能會受到波及,此次232條款即是一例。所以如何降低對台灣貿易的影響,以及在全球投資併購風潮下,維持台灣產業國際競爭力,均值得政府關注。

(作者是中華經濟研究院區域發展研究中心主任)

延伸閱讀

【川普今將宣布對中國產品課稅 傳規模達500億美元】

【若中國要報復美國懲罰關稅 哪裡最切中要害?】

川普 高通 博通

劉大年

現為中華經濟研究院區域發展研究中心主任。
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