大股東干政問題仍待解決

金融機構大股東干政的議題，已經討論了二年多；金管會的立場從嚴格監管到退縮，日前又重提要討論如何加強監管。近幾年來已有四家金控因大股東干政而被裁罰，金管會重提修法來監理，可見此問題仍然存在。我們不禁要問什麼是「大股東干政」？為何此問題在金融機構特別重要？

所謂的大股東干政，可細分成何謂大股東？如何干政？大股東是指其透過自己持股、交叉持股、股票質押、收委託書等手段，掌握金融機構的董事會，進而控制董事會決策、經理人薪酬與升遷，以及介入公司的財務、業務與投資事務。干政的問題則包含二種情形，第一種狀況是指這些大股東因未符合金融機構負責人條件，或者因案被解職，個人無法擔任董事，而透過指派法人代表或讓可掌握之人擔任董事、董事長；第二種狀況是大股東因個人考量僅擔任董事，但其對金融機構的影響力，明顯高於董事長。

為何大股東干政的問題，在金融機構特別重要？特別是金控、銀行與保險業。由於金融機構股東權益（淨值）占資產的比率，絕大部分不到10%，甚至有時會低於5%，因此絕大部分的資金來自於存款戶、保戶與其他債權人，亦即幾乎來自於全體國民。而且，大股東通常持股比率又低於二成、甚至低於一成，造就大股東透過超高槓桿來控制金融機構。如果大股東的持股又有很高的股票質押，以及控股單位的交叉持股，再透過收委託書，其享有之槓桿權力的倍數更是巨大。

因此，各國主管機關對於金融機構的董事長、董事及高階經理人設有資格條件，其中也包含在執行職務的遵法性。過去，有一些金融機構的大股東在擔任董事長時，涉嫌嚴重違反法規，因而辭去職務，但仍然透過各種管道介入經營與決策，實際執行董事長的權力。當被主管機關裁罰時，經常被罰的是名義上的董事長、副董事長或總經理，而大股東卻陷入無法可罰的窘境。

二年多前，主管機關研擬修法針對大股東干政的裁罰手段，包含：罰鍰、限制表決權、解除或停職該法人董事、限期處分持股等，但在金融機構與專家提出疑慮後，退縮到僅剩罰鍰最高5,000萬。此等罰款根本無法斷絕大股東干政，以金融業大股東家族財力，這筆罰款可說是微不足道。

然而，若要有更有效的裁罰手段，金管會首先要在大股東干政的認定，有嚴謹的證據與明確的構成要件，以解決法律概念明確性的疑慮。其次，在限制表決權方面，遇到的問題是大股東控制許多持股帳戶，主管機關要限制那些帳戶？因此金管會要能掌握大股東所控的持股帳戶。再者，限期處分持股也面臨上述問題，同時也需考量對股市的衝擊。在採行上述兩種裁罰措施，金管會須闡述大股東干政產生的危害，大到必須動用到限制表決權與限期處分持股才能解決，以避免行政擴權與未符合比例原則的疑慮。最後，金管會是否能夠解除或停職大股東所控法人所派的代表董事？因為違反法規的是大股東，而其所控的法人或所代表的董事若沒有違法，如何解除其職務？

面對此一必須要做、又很困難做的修法，而被監理者又具備很強的影響力時，金管會的修法與論述必須明確、合理與具備說服力，以解除上述的諸多疑慮。比較可行的做法是在金管會掌握金融機構大股東所控的持股帳戶下，透過嚴謹地認定大股東干政的構成要件，進而限制這些持股帳戶在一定期間的表決權行使；此一裁罰手段可以降低大股東對公司的控制權，又對股市的衝擊較小。