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編列高額預備金「很正常」嗎?

2020-10-11 02:00經濟日報 社論

立法院日前在審查防疫紓困第二次追加特別預算時,發生了一件爭議;有國民黨立委發現一筆高達52.8億元的經費,未說明用途,儼然行政院蘇院長的「小金庫」。為此,蘇揆、主計總長朱澤民與立委三人間還發生了一段「換眼鏡」的烏龍插曲。然而,這件事萬不可等閒視之,其中涉及的預算原則與法制問題,正足以檢視蔡政府維護財政紀律的決心與態度。

政府為因應新冠疫病需要,緊急編列了特別預算。此預算金額從原先的600億元,追加至2,100億,如今欲再追加至4,200億。由於疫情尚在持續,政府仍須保持高度警戒,這個第二次追加預算案,遂成為甫開議的立法院首要之審查法案,引發朝野立委的共同關注。特別預算的編列皆是基於發生重大緊急事故之理由,因在危急突發情況下編列,行政單位難免便宜行事或浮誇不實,且審議時間短促,故立法院更應該嚴格查核。

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這次爭議主要是因為衛福部主管項下,分別列出二筆支出,一為醫療保健支出368億元,另一為社會救助支出5.25億元。前者中有一筆支出52.8億元,衛福部只在預算表中說明係「因應疫情變化,辦理相關防治工作所需經費」,未明確指出用途,因而被立委質疑編列不實,意圖在特別預算中夾帶過關,成立不受監督的「小金庫」。朱主計總長原以為立委指的是後者的5.25億元,因而發生「雞同鴨講」的錯誤,更造成蘇院長於答詢時消遣立委該「換副眼鏡」的風波。

經過釐清,證實預算中確有這筆未說明用途的經費,但蘇院長事後的解釋是「任何預算編列都留有預備金,以應付預算編列時無法預見的狀況,這是正常現象」。

換言之,蘇揆把衛福部所編的這筆52.8億元視為預備金性質,所以無須列明具體用途。這樣的說法,乍聽似乎言之成理,但細究之下則有違預算法制,難釋社會質疑。

首先,根據預算法規定,預備金分第一預備金與第二預備金二種。前者於公務機關單位預算中設定之,即衛福部;後者則於總預算中設定之,即行政院。但不論何者,皆應明確列出「預備金」之科目,而非夾帶混編於其他科目之中。目前的編列方式,讓人懷疑是衛福部故意違法,企圖曚騙過關。或曰衛福部不諳預算規定,但朱主計總長可是財稅專業出身,難辭其咎。如今東窗事發,行政院試圖補救,只好牽強硬拗出其乃預備金的說辭。

其次,就算這筆經費的確是為因應疫情變化而設的預備金,由於其乃編列於衛福部主管的醫療保健支出項下,故其當為第一預備金之屬無疑。若此,依預算法規定,其編列數額當不得超過經常支出總額1%。按衛福部本次追加預算數為374億元,其中經常支出占373億元,從而衛福部充其量僅能編3.73億元的預備金。如今卻編了52.8億元,明顯違法。

最後,舉凡預算制度都有為因應不確定狀況的彈性調整機制,包括科目留用、預備金、追加預算以及特別預算等,我國亦不例外。

特別預算既已是應變的彈性機制,法理上該不該在一彈性機制上再賦予另一彈性機制—-預備金?就性質與目的而言,這次特別預算本就是因應未預期的新冠病毒突發事件而產生,故只要疫情持續存在,依法在限額內即可不斷編列此項預算,從而似乎無須在此特別預算中,強行要求立法院「空白授權」行政院一筆經費動用的權力。預算法中對此雖沒有明確規範,但以往的特別預算似皆無此體例。在未經專業審慎評估前,行政院不宜草率從事。

以此觀之,這次特別預算「小金庫」事件,其中尚蘊藏許多法理細節,需要深入的專業思辨,朝野立委千萬不可只因蘇揆一句編列預備金「很正常」,就糊里糊塗地全數通過。

衛福部 疫情 朱澤民
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