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軌道經濟與舊市區更新─以持分觀念與複合式開發共創多贏

2019-06-20 19:15理財周刊 文.莊孟翰

大眾運輸導向(TOD)一向都是全球各大都會區發展的主軸,主要係以大眾運輸樞紐和車站為核心,再加上高效率的土地開發利用,經由商業、辦公、旅館、長照、公共住宅等及其所衍生之觀光旅遊與因應高齡化社會需求,並進一步帶動經濟成長;東京TOD發展模式也經常成為國人參訪的成功典型案例。

台灣高鐵於二○○七年一月五日通車後,已逐漸成為台灣西部重要的長途快速運輸工具,亦為台灣軌道工業重要指標,不僅股價在六月十日創下四六.九五元歷史新高,今年每股將配息現金股利一.一二元,亦創下上市以來新高。這個號稱全球最大的BOT案,歷經兩次政黨輪替、三位總統,興建過程歷盡波折,不過時至今日,高鐵已在南北交通、商業活動上扮演相當重要的角色,打造北高一日生活圈也已美夢成真。

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就經濟學角度,軌道建設能帶動人流、金流及物流的轉變,除創造就業與龐大商業利益之外,同樣能夠提高國際城市的競爭力,但開發費用龐大,造成中央與地方政府相當大的財政壓力。

其次,依行政院所公布資訊,前瞻基礎建設計畫─軌道建設,將於四年(一○六至一一○年)內分三期,其中第一期(一○六年九月至一○七年十二月)及第二期(一○八至一○九年)已分別編列一六六億元、四一六億元,並依「高鐵、臺鐵連結成網」、「臺鐵升級及改善東部服務」、「鐵路立體化及通勤提速」、「都市推動捷運」及「中南部觀光鐵路」等五大主軸推動三十八項軌道建設。

台灣鐵路局於六月三日舉辦一場「軌道經濟與城市發展論壇」,主要在於汲取日本軌道經濟經驗,匯聚龐大人流及商流,發揮互惠複合功能;與會產官學各界莫不為這家一百多年歷史,擁有二三一個大小車站,總路線長達一千一百公里以上的公司,卻年年虧損而抱屈。台鐵局長張政源則表示,軌道經濟如同把車站當珍珠,把環島鐵路當項鍊,逐漸串成珍珠項鍊,再共同推動軌道經濟,其實這句話已道盡大家對台鐵長久以來的殷殷期盼!

其次,根據最近台鐵公布資訊,台鐵便當在去年創下七億四八七四萬一八一七元營收,共賣出一○五三萬五六七二個便當,營收甚至比本業還要好,由此可見,在當前高鐵一日生活圈快速發展情勢下,今後台鐵要想進一步發展,勢必要加強營業外收入,才得以轉虧為盈,並進而提升整體服務品質。

往昔,房市一直都是隨著台鐵沿線發展,惟根據國發會之人口推計,三年後台灣人口將進入負成長,在少子化、高齡化變遷下,如果能藉由鐵道建設的龐大預算,引導周邊土地開發利用,並進一步帶動商業、辦公、旅館、長照、公共住宅之發展,尤其更需要以宏觀角度,再加上創意性規劃,經由大規模的都市計畫調整,再加上容積獎勵的有效運用,並強化公共利益,達到整體開發目的,才能有效帶動沿線城鄉發展,尤其如何積極建構六都獨立自主生活圈,更是當前刻不容緩之一大要務。

以下謹針對軌道經濟等相關議題提出十點建議,以供參考:

一、台鐵虧損彌補方式

─資產活化,提高營業外收入

台鐵目前共有二三一個大小車站,龐大的鐵道建設除中央補助外,更要有「地方自償性」的配合計畫,否則依目前情況,地方政府長期負債比率都很高,很難再有餘力支援鐵路建設資金,對於六都而言或許還可支應得來,但其他縣市則可能性普遍不高。

即使是以公共利益的角度來看,地方政府對於「補償台鐵」的意願還是不高,因此如何藉由提高容積獎勵回饋地方政府,一方面讓台鐵也能經由較大面積的開發計畫,藉以活化資產並提升招商誘因,如此才會具有三贏的經濟效益。

二、都更條例修法

─保留地方政府20%權限,因地制宜

二○一八年十二月二十八日都市更新條例修法,除規定容積獎勵由中央統一訂定原則及項目之外,更保留20%因地制宜,由地方政府彈性處理,因此,就台鐵車站周邊之整體開發,即可就公共利益目的,向地方政府爭取更多的容積獎勵,創造雙贏互利的軌道經濟效益。

三、中央與地方政府合作

─發揮1+1>2的乘數效應

地方政府為求政績表現,通常都會以公共利益為前提,就軌道經濟提出交通建設計畫,例如桃園鐵路地下化、台中鐵路高架化、台南鐵路東移與高雄鐵路地下化等,地方為爭取最大的公共利益,就應與中央攜手合作,例如由中央主導推動前瞻基礎建設,各地方政府再提出符合地方需求的建設計畫,並針對城鄉發展,改善生活環境。然其中最重要的問題應是經費分攤,而台鐵在深恐營運虧損之外,究應如何藉此提高資產活化效益,彼此互惠互利,亦是相當值得深思之一大課題。

四、都市計畫+都市更新+危老重建

─多管齊下,相輔相成

就歷次交通部所召開各地方政府之軌道建設計畫會議,主軸皆強調都市縫合之經濟效益,亦即台鐵所到之處常會因平交道而影響區域發展,無論是鐵路地下或高架,兩側縫合之後,即可經由區段徵收或都市更新,除可改變都市發展軸線,增加住宅區或商業區,亦可藉此增加工業用地,因應台商回流之所需。

不過中南部房價普遍較低,也較缺乏市場性,都市更新推動不易,因此縫合之後,想透過房市交易,增加地價稅或土地增值稅收,以挹注交通建設的可能性不大。其次,交通建設龐大的投資,台鐵僅憑票箱收入想要獲利,難上加難,惟如能從場站開發著手,經由「都市計畫+都市更新+危老重建」,便有機會轉虧為盈。

五、容積獎勵回饋

─建物或現金皆可

就車站周邊整體開發而言,如果地方政府一無所獲,相信協助的程度有限,也很難應付議會質詢,因此,如何促成彼此合作,帶動地方繁榮、改善生活環境,達到雙贏互利目的,例如以公共利益為前提,提高容積獎勵,再回饋建物、停車場、圖書館、社區活動中心,甚至托育中心或現金回饋等,一方面也能彰顯地方政府政績,日本東京池袋地鐵站附近「豊島之森」開發計畫足供參考。

六、觀念調整

─以持分觀念整合開發

過去都更概念,除舊屋改建後管理費提高之外,一般民眾總是捨不得將土地分割出去,但卻沒想到效用與價值大幅提高,整體資產相對大幅增加,其間最重要的問題在於持分共有的觀念難以突破。

東京有不少車站以公共住宅與車站共構持分共有方式進行開發,車站樓上動輒幾百戶的公共住宅,甚至也能考慮REITs經營方式,以突破傳統開發瓶頸。

至於台北市興建中的正義國宅都更案,一到四樓便是以持分共有方式合作興建,藉以與東側太平洋SOGO百貨商圈連成一氣,就是一個很好的突破傳統的合作模式。

七、複合式開發

─商辦、商場、影城、長照、公共住宅兼而有之

目前台灣較缺乏大面積的都市再生開發案,因此,如能整合周邊公有與民間私有土地,再進行複合式開發,除可滿足一般民眾舊屋「一坪換一坪」之外,包含地下停車、商場、影城、商辦、長照、公共住宅、社區建設等皆可一應俱全。另外,各鄉鎮地區也都會有高齡化問題,因此,如何因應在地老化需求,亦是複合式開發得以進一步發揮之一大功能。

八、因應台商回流需求

─五千億元︰產業→就業→所得→消費→經濟

美中貿易大戰,促使大量台商回流,同時也帶動就業與經濟成長,經濟部表示,今年至少會有新台幣一千億元到位,五千億元應該在三年內到位。

由於大量台商與資金回流,帶動五股、新莊地區廠辦與內湖、大直的商辦需求,連帶租金也跟著提高。另外,如就產業升級角度加以探討,如能仿照竹科、中科及南科逐年提高產值,按去年三大科學園區產值合計二兆五九六○億元,並且就業人數也高達二七.六萬人,因此,如能充分掌握此次台商回流契機,利用前瞻計畫建構產業園區,一則帶動就業與所得,再則促進消費與經濟良性循環。

九、機場捷運、廠房立體化

─因應台商回流需求+儲備社會住宅用地

機場捷運沿線工廠林立,惟大部分都是鐵皮屋,甚至暗藏違章,若能將工業廠房立體化,將可為台商回流提供更多的廠辦,此外,也能儲備更多的社會住宅用地。

十、捷運南環段、北環段

─儲備土地,興建社會住宅

大台北捷運環狀線北環段及南環段綜合規劃報告,已於四月十七日經國家發展委員會審議通過,將函報行政院核定,台北市捷運局表示,全線預計於核定後九年半完工。因此,如能在規劃設計過程就開始預先儲備土地,未來除可供作社會住宅用地,也可藉此疏散大台北過分密集的人口。

【詳細內容請參閱最新一期《理財周刊》第982期www.moneyweekly.com.tw。尊重智慧財產權 如需轉載請註明出處來源。】

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