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花東三法將在國會開戰,「個案」立法恐創惡例!立法者提預算、破壞憲政制衡等3爭議,為何將開啟下波攻防?

攝影/陳睿緯
攝影/陳睿緯

本文共2971字

經濟日報 今周刊

撰文‧陳子萱

國會改革之亂,為未來4年可能持續上演的朝野衝突、群眾抗議,拉開序幕。接下來,藍白陣營共推的「花東三法」,同樣面臨違憲、兩兆錢坑等質疑,是否將引爆下一波戰火?

「反黑箱,反擴權!」國會改革法案爭議延燒,5月24日晚間,近10萬人包圍立法院,抗議聲浪貫穿議場。擠進青島東路的人潮裡,還有零星民眾手持「花東案、坑兩兆」、「兩兆是藍白要亂花的錢」標語,不滿全寫在臉上。

接下來,被質疑是兩兆錢坑的「花東三法」,會引爆新的戰場、喚起人民另一波怒吼嗎?

今年3月初,花蓮前縣長、國民黨立法院黨團總召傅崐萁提出《環島高速鐵路建設特別條例》、《花東快速公路建設特別條例》、《國道六號東延花蓮建設特別條例》三部草案,要求加速花東交通建設,降低東西部發展差距,力主「給民眾一條安全、便利的回家路!」

燒兆元錢坑 創個案立法先例

當時初版草案曝光,旋即引發各界疑慮。首先,三部法案都明定建設經費來源,如《花東快》草案第七條寫道,建設所需經費上限為2500億元,「循特別預算程序辦理」,分8年編列執行,不受《財政收支劃分法》與《預算法》限制。

至於《國六東延》、《環島高鐵》草案,雖未寫明經費上限,但也規範建設經費來源,包括以國內外招標BOT、引進國際「主權財富基金」投資或由中央編列預算。

BOT :依據《促進民間參與公共建設法》辦理「民間興建營運後轉移」模式。

主權財富基金:國家透過巨額的外匯存款所成立的基金,常藉由投資他國政府企業或私人企業維持利益。

甚至,三個草案都明定,若由中央編列預算舉債辦理,不受《公債法》舉債額度限制;並直接匡訂三項建設時間「以不逾十年為限」。

但實際上,「花東快」、「國六東延」、「高鐵延伸東部」三項交通建設,目前都已在交通部進行評估,時任交通部部長王國材也多次強調,個案計畫不宜用特別條例立法。

民進黨立委更是強烈反彈,立院黨團幹事長吳思瑤直指,以個案方式要求編列預算是「前無古人、後無來者」,立法凌駕行政權已違憲,且三大「錢坑法案」耗費數兆元,在交通委員會實質討論卻不到11分鐘,就準備送院會。

作為藍營盟友的民眾黨團也不是沒疑慮。5月9日黨團協商中,民眾黨團總召黃國昌表態支持重要建設,但強調應遵守財政紀律,目前藍白陣營已達成共識,將共提修正動議,刪除草案裡用特別預算及排除《公債法》等規定、回歸《預算法》辦理。

儘管傅崐萁態度轉換,同意未來三案處理原則是「不舉債、不設立基金、不編列特別預算、不債留子孫」;立法院院長韓國瑜也裁定,「花東三法」經多次黨團協商無共識,將待新任交通部部長李孟諺加入,再次討論法案的可行性。

不過,綠營仍不埋單,喊話若三大錢坑違憲法案輾壓過關,將提釋憲。在朝野展開下一波攻防前,至少有三大爭點須釐清。

立法者提預算 破壞憲政制衡

首先,針對違憲爭議,傅崐萁曾公開反擊,花東三法屬於「法律案」而非「預算案」,《憲法》第七十條「立法院對行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」只針對預算案,且據釋字第三九一號,國會本就可提出相關建議,民進黨亦曾通過《離島建設條例》、《前瞻基礎建設特別條例》,增加預算不是沒前例。

不過,以法律學者觀點來看,當立法者主動在法案提出預算,就有違憲疑慮。

「這三個草案都直接規定財源管道和方式,已經牴觸權力分立,也涉違憲、侵害行政權。」政治大學法學院副教授林佳和示警,「若此例一開,我國將淪為立法獨裁國家。」

他解釋,《憲法》權力分立,是由行政權扮演主動積極的政策制定者,立法權則以質詢、閣揆不信任投票等機制監督,兩者相互制衡。不論是《憲法》或大法官闡釋,都已強調「立法權的監督性、非主動性角色」,如《憲法》第七十條就寫明,預算案的提出權限是「專屬行政權」。

環境法律人協會理事長、執業律師簡凱倫也點出,釋字三九一號是指就算預算總額沒變,立法權仍不得任意移動或增減預算項目,其中關鍵正是「責任政治的劃分」,釋憲認為行政部門須肩負成敗責任,因此預算如何編列,正是行政權的核心。

他並舉例,過去如《前瞻條例》、《離島建設條例》等,實質發動者都是行政權,由行政院主動提出草案,送至立法院審議,符合責任政治原則,若未來施政不彰,可指明歸責於行政部門;但花東三法是由「立法者」主動提預算,通過後若建設未如期完成,究竟該向立法還是行政部門究責?

「這樣的角色錯亂,正是《憲法》權力分立所要避免。」林佳和不諱言,「現在這三個法案,像是教科書般的負面教案!」東吳大學法律系教授胡博硯也提醒,立法者是處理抽象性規範,原則上應避免「個案式立法」,不該為解決特定事由、為明確涉及對象訂定法律。

接著再看草案內容。法條明定三大建設須在10年內完成,不只缺乏正當性與合理性,更可能造成執行上諸多程序爭議。

缺具體評估 財源變國安漏洞

簡凱倫表示,無論道路或軌道建設,行政部門都須做完可行性評估、綜合規畫報告,後續還有國土計畫和環境影響評估程序。先不論時程多冗長,「未來若環評結果是不宜開發,這法律該怎麼辦?」他強調,目前草案連期程都預設好,「這是未審先判,凌駕專業環評結果。」

針對期程疑慮,藍白陣營有意將建設年限改為12年,但民進黨立委莊瑞雄仍質疑,光是高鐵延伸屏東段,從可行性評估、綜合規畫到實現,最快也要15年;花東還得穿越山脈、原住民聚落,爭議不小、耗時將更長。何況,現在連三案的經濟效益、財務評估都未見,只提法案缺乏具體評估,只是說空話。

公民監督國會聯盟執行長張宏林也以環島高鐵為例,過去西部高鐵建了20年,待東部高鐵建設完,至少已是2045年後,屆時是否真有需求?應務實從區域的人口條件、產業結構提出願景,「而非只扣上『花東是次等公民』大帽,刺激公民。」

此外,針對綠營指控花東三法是兩兆「錢坑」法案,藍營駁斥僅《花東快》草案明列經費上限為2500億元。對此,莊瑞雄解釋,根據交通部在2020年重啟的可行性評估,花東快速公路經費約2555億元;國道六號延伸案,依交通部高公局2021年的委外研究,概估工期約38年,總經費將逾8千億元。

至於環島高鐵部分,以目前宜蘭、屏東延伸的平均造價每公里32.5億元推估,宜蘭經花東至屏東里程共約384公里,總造價約需1.25兆元。「若國民黨團不認為經費會破兩兆元,自己就要拿出對應數字啊。」莊瑞雄反斥。

而財源引進上,其中兩案還包括引進國際主權基金,簡凱倫質疑恐有國安疑慮。每個國家的主權基金都有其目的性,像是中國成立「中國投資有限責任公司」推動「一帶一路」政策,「台灣未來是否可能發生類似的事?沒人說得準。但草案若過,就留下一個後門在這裡。」

花東三法面臨違憲、財源、實質效益等疑慮,在野陣營若要強推,須對外詳實說明,否則勢必再引發新一波抗議浪潮。

※本文由今周刊授權刊載,未經同意禁止轉載。

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